האם ניתן לטעון טענת שיהוי במקרים בהם המוסד לביטוח הלאומי דורש ממבוטח להחזיר גמלת יתר ששולמה לו בטעות או שלא כדין ?

התייחסות מורחבת מתוך רע"א 187/05 - נעמה נסייר נגד עיריית נצרת עילית – פסק דין של בית המשפט העליון – מיום - 20/06/2010 -

"... פתיחת הליך על ידי הרשות כנגד אזרח לצורך אכיפת חובה החלה עליו מכוח הדין – בין כספית ובין אחרת – עשויה להיתקל בטענת האזרח כי חלף זמן בלתי סביר מאז נתגבשה עילת התביעה בידי הרשות ועד לפתיחת ההליך, באופן ההופך את קיום ההליך מטעם הרשות לבלתי הוגן ובלתי ראוי כלפיו על פי מושגי המשפט הציבורי.

טענת השיהוי בהיבט זה בנויה על חובתה של הרשות לפעול במהירות הראויה בדרישתה מן האזרח לקיים את חובותיו. "החובה לפעול במהירות הראויה היא מן המושכלות הראשונים של מינהל תקין" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב, 717 (1996) (להלן – זמיר)).

חובה זו לפעול במהירות ראויה הוחלה על חתך רחב ביותר של פעילות המינהל. מקורה של החובה בסעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, ובהלכה פסוקה ענפה. היא חלה על סמכויות המינהל, בין סמכות חובה, ובין סמכות רשות.

אשר לשאלה מהי מהירות ראויה – הדבר תלוי במהות הסמכות המינהלית ובנסיבות המקרה. השאלה מהי מהירות ראויה אינה מותנית במעבר זמן אובייקטיבי בלבד. היא תלויה בכל מערך הנסיבות האוצל על השאלה האם נקטה הרשות פעולה במהירות הראויה. המהירות הראויה אינה אלא המהירות הסבירה; הסבירות תלויה בנסיבות כל מקרה (זמיר, כרך ב, בעמ' 720-721):

"חובת המהירות הראויה המוטלת על הרשות המינהלית אינה אלא חובת התנהגות סבירה: היא דורשת כי הרשות המינהלית תפעל באורח רציני ואחראי בהתחשב בנסיבות ובמשאבים. שינויים בנסיבות ובמשאבים עשויים להשפיע על קצב הביצוע על ידי הרשות המינהלית. הם עשויים גם להשפיע על הערכת המהירות הראויה על ידי בית המשפט" (בג"ץ 7198/93 מיטראל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד מח(2) 844, 853 (1994)).

סבירות פעולתה של הרשות המינהלית מבחינת מעבר הזמן מחייבת קיומו של שיקול ענייני המצדיק את ההשתהות, להבדיל משיקול זר שאין בו כדי להצדיקה (בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 35 (1983)).

חובת הרשות לפעול במהירות ראויה מלווה בשיקול דעת בהערכת הנסיבות ובקביעת סדרי עדיפויות בפעילות המינהלית. חריגה מגבולות הסבירות במתחם שיקול הדעת הנתון לרשות בענין זה מהווה הפרת החובה לפעול במהירות ראויה.

הדין מספק תשובות שונות למצבים של הפרת החובה לפעול במהירות ראויה. השיהוי המינהלי עשוי להביא לחיובה של הרשות לעשות מעשה במסגרת סמכותה; הוא עשוי גם להביא לכך שדרישתה המושהית של הרשות כלפי האזרח תידחה, משלא הועלתה במהירות הראויה, כנדרש על פי אמות המידה לפעולה סבירה של הרשות המינהלית. כך, למשל, נעתר בית המשפט לבקשת אזרח להפסיק הליכי הפקעה שנוהלו על ידי הרשות המינהלית עקב שיהוי ניכר שחל בדרך התנהלותה. בבג"ץ 174/88 אמיתי נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה, פ"ד מב(4) 89 (1988) נקבע:

"כאשר השיהוי בבצוע הרכישה יש בו כדי להוכיח הזנחה מופלגת בנקיטת ההליכים, או ויתור על ההפקעה, יוכל הדבר לשמש עילה לביטול הליכי הרכישה, או להמרצת פעולותיה של הרשות" (שם, בעמ' 95, השופט חלימה).

(כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א, 410 (2010); בג"ץ 5931/04 מזורסקי נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(3) 769 (2004); בג"ץ 5812/00 SAMEDAN MEDITERRANNEAN SEA נ' הממונה על ענייני נפט במשרד התשתיות, פ"ד נה(4) 312, 352 (2001)).

שאלת השיהוי במשפט הציבורי כורכת עימה שיקולים מורכבים, החורגים מעבר למבחן האובייקטיבי הנעוץ בגורמי התמשכות הזמן ומשך הזמן שחלף. היא מחייבת איזון אינטרסים רחב, המשלב התייחסות לנזק הנגרם לאדם כפרט נוכח מעבר הזמן, כנגד הנזק העלול להיגרם לציבור כתוצאה מאי מימוש המטרה הציבורית שביסוד הפעולה המינהלית העומדת למבחן. כדברי השופט זמיר בבג"ץ 465/93 טריידט ס.א. חברה זרה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד מח(2) 622 (1994):

"בכל מקרה, יש לשקול את הנזק לאדם כפרט, שבית המשפט מצווה להגן על זכות הקנין שלו, כנגד הנזק לציבור. בית המשפט צריך לאזן, זה כנגד זה, כל אינטרס מהאינטרסים השייכים לענין, תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם" (שם, בעמ' 631).

ההתיישנות בדין האזרחי והשיהוי במשפט הציבורי – הדומה והשונה

1. למוסד ההתיישנות בדין האזרחי ולדוקטרינת השיהוי במשפט הציבורי קווים דומים: שניהם מבקשים לאזן בין זכותו של התובע לממש את זכותו המהותית במשפט, לבין הנזקים הצפויים לנתבע ולציבור בשל מעבר הזמן שחלף בין גיבוש עילת התביעה לבין פתיחת ההליך.

עם זאת, ההבדלים ביניהם עמוקים: ההתיישנות בנויה על גבולות זמן קשיחים; השיהוי במשפט הציבורי הוא מושג גמיש, הנתון לבחינה על פי נסיבות הענין (בג"ץ 2632/94 דגניה א', אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות, פ"ד נ(2) 715, 741 (1996) (להלן – פרשת דגניה א')).

השיהוי במשפט הציבורי עשוי להתגבש בטרם חלפה תקופת ההתיישנות האזרחית, או לאחריה, בהתאם לנסיבות הענין. השיהוי המינהלי מתמקד, מצד אחד, באינטרס האזרח כפרט, אך מצד שני, ביכולותיה האובייקטיביות והסבירות של הרשות המינהלית לנקוט בפעולה הנדרשת במסגרת מימוש סמכותה השלטונית, ועל רקע שיקולים רחבים שבאינטרס ציבורי כללי.

2. בסכסוך מינהלי מובא במנין השיקולים לא רק אינטרס המתדיינים במובנו הצר, אלא אינטרס הכלל, ובגדרו – שלטון החוק.

אכן,"ומתוך שכך הוא טיבו של הסכסוך המינהלי (או החוקתי), מסקנה נדרשת מאליה היא, כי בסכסוך זה יובא במניין לא אך אינטרס המתדיינים – במובנו הצר של המושג – אלא אינטרס הכלל, ובו, כמובן, עקרון שלטון החוק. מסקנה זו תוליכנו מעצמה אל מסקנה נוספת, ולפיה בכל סיכסוך מינהלי או חוקתי יכול שאינטרס הכלל (לרבות אינטרס שלטון החוק) יגבר בנסיבות אלו ואחרות על כל שאר האינטרסים כולם" (פרשת דגניה א', דברי המישנה לנשיא חשין, בעמ' 743).

דברים דומים מעלה השופט ברק, בבג"ץ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד לח(4) 617 (1985):

"ודוק: לא הרי שיהוי כהרי התיישנות. עבור הזמן כשלעצמו אין בו כדי להוות שיהוי. בבסיסו של השיהוי עומדת העובדה, כי עבור הזמן גרם לשינוי המצב ולפגיעה באינטרסים ראויים להגנה. בין אם אלה אינטרסים של הרשות השלטונית, בין אם אלה אינטרסים של אדם אחר, ובין אם זהו אינטרס הכלל; ובאיזון הכולל, השמירה על אינטרסים אלה חשובה היא יותר מהשמירה על האינטרס של העותר, שעתירתו נדחית בשל השיהוי... מכאן, כי 'אין לקבוע כלל נוקשה בנוגע למקרים בהם יהווה איחור מכשול על דרך מבקשים סעד מבית משפט זה' (בג"צ 76/49, בעמ' 154) והכול תלוי בנסיבות הענין. לעתים, ימים אחדים בלבד דיים כדי להוות שיהוי, ולעתים אין בחלוף חודשים כדי להוות שיהוי. אכן, 'השיהוי הוא פונקציה של הדחיפות' (השופט זילברג בבג"צ 8/59)" (שם, בעמ' 621).

3. על השוני המהותי בין ההתיישנות האזרחית לשיהוי המינהלי עמד בית המשפט בפרשת דגניה א', מפי המישנה לנשיא חשין:

"ההתיישנות ה'קלאסית' עניינה בזכויות ובחבויות 'קלאסיות' מן המשפט הפרטי: חובות כספיים וחיובים אחרים מן המשפט הפרטי, כחיובי נזיקין, חיובי קניין ועוד חיובים כיוצא באלה. בכל מערכת ממערכות אלו שותפים, ככלל, מספר מצומצם של אנשים – דרך כלל: שניים או שלושה אנשים; הסיכסוך הוא בין אותם אנשים; והכרעת-הדין אמורה להשפיע במישרין על בעלי-הדין ועליהם בלבד. שונה מעיקרו הוא הסיכסוך המינהלי (או החוקתי), שעל-פי עצם טיבו מעורב בו הציבור הרחב (המיוצג על-ידי הרשות הנתבעת) ולעתים צדדים שלישיים ספציפיים אף-הם. לא בכל סיכסוך מינהלי או חוקתי מעורבים הציבור הרחב וצדדים שלישיים באותה מידה של עוצמה, אך לא תמצא סיכסוך מינהלי שהציבור אינו מעורב בו במידה זו או אחרת. הדברים מסתברים מאליהם, בזוכרנו כי הרשות שוקלת בדעתה את אינטרס הציבור וכי אמורה היא להגן על אינטרס הציבור" (שם, בעמ' 741-742).

4. הנה כי כן, מערכת השיקולים העומדת ביסוד דיני ההתיישנות והשיהוי האזרחיים שונה מזו העומדת ברקע דיני השיהוי במשפט הציבורי. דין ההתיישנות האזרחי חל במישור ההליך האזרחי, והוא מתמקד באיזון האינטרסים שבין שני צדדים מתדיינים על רקע עניינה של המערכת למנוע עיסוק בענינים שחיוניות בירורם חלפה עם הזמן.

דיני ההתיישנות האזרחיים חלים על הרשות הציבורית מכח סעיף 28 לחוק ההתיישנות, אך ההנחה היא כי הדבר נוגע לכשירותה כגורם במשפט האזרחי, שהרי דיני ההתיישנות חלים על הליך אזרחי, להבדיל מהליך מינהלי.

לעומת זאת, בפעילותה של הרשות כגורם שלטוני, בתחום המשפט הציבורי, חלים עליה דיני השיהוי מתחום המשפט הציבורי, המחייבים אותה לפעול במהירות הראויה בהתאם לנסיבות הענין. שיהוי בלתי סביר בנקיטת פעולה על ידה עשוי, במצבים מסוימים, להביא לאי הכרה בזכותה השלטונית לתבוע מהאזרח קיום חובה או קיום חיוב שהוא חב בהם; השיקולים המתמודדים בענין זה משלבים בחינה של האינטרס הציבורי הכללי אל מול האינטרס הפרטי, על רקע מעבר הזמן, תוך איזון ביניהם. על פי רוב, החוק אינו קובע הסדר סטטוטורי מפורש המגדיר את אורך התקופה שבגדרה מתגבש השיהוי, ושאלת איזון השיקולים לצורך החלת השיהוי נותרת בידיה של הערכאה השיפוטית.

5. שיקולי מעבר הזמן שונים, אפוא, באופן מהותי במישור המשפט האזרחי לעומת מישור המשפט הציבורי. מכאן גם קשיחותם של דיני ההתיישנות האזרחיים בהגדרת גבולות הזמן להתיישנות, מול גמישותה של דוקטרינת השיהוי המינהלית, המתחשבת במכלול אינטרסים הנגזרים מצרכי השילוב בין ההגנה על הפרט לבין הדאגה לאינטרס הציבורי הרחב.